• 欢迎您访问甘肃省建设监理协会网站!
你现在的位置是:网站首页 > 资料中心 > 重要文章 >

工程监理人员应守住的法律底线

发布人:宣传部 发布时间:2019-08-25 16:57 浏览:
        引  言
        经拜读长阳清江建设工程监理有限责任公司覃宁会先生发表于《建设监理》2016年第4期《关于罪刑法定原则下监理人员所负刑责的思考》一文,颇受启发。笔者认为,除文中所述施工现场发生重大安全事故致使监理人员所负刑责存在争议外,作为监理人员自身,应从哪些方面加强自我保护、如何守住法律底线至关重要。 
        1  监理人员所负刑责的范围 
        2015年8月29日,第十二届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(九)》,修订后的《中华人民共和国刑法》共四百五十二条,内容涉及工程监理单位的只有一条,即第一百三十七条所述的工程重大安全事故罪:建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。
        《刑法注释本》对该条注释为:(1)构成本罪的主体是单位;(2)行为人的目的虽然并不希望重大安全事故的发生,但为了投机取巧,从中牟利,其降低质量标准的行为是故意的,而且在客观方面实施了违反国家规定,降低工程质量标准的行为,如降低水泥标号、使用不合格的残次建筑材料等;(3)必须是造成了“重大安全事故”,这是区分罪与非罪的重要界限。
        本条所指“工程重大安全事故”,实质上是我们日常所说的“质量事故”,即刑法界定的“工程重大安全事故”是工程质量缺陷诱发的安全事故,质量缺陷是诱因,安全事故是结果,其间存在因果关系,其载体是工程实体质量。而非JGJ 59—2011《建筑施工安全检查标准》中为保证施工现场作业安全的19种检查评定项目,这19种检查评定项目是保证施工安全的技术措施。施工现场一旦出现重大安全事故,经查证落实,确系由质量缺陷诱发的重大安全事故,监理人员才须承担刑事责任,并非一旦出现重大安全事故,就要追究监理人员的刑事责任,那是对《中华人民共和国刑法》的曲解。
        在司法实践中,要注意区分以下两条刑法所指情形。
        第一百三十四条规定,重大责任事故罪是指在生产、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处三以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。
        强令违章冒险作业罪是指强令他人违章冒险作业,因而发生重大伤亡或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,年五年以上有期徒刑。
        条文注释:根据本条第1款的规定,认定重大责任事故应当注意以下问题:(1)该罪的主体是在各类生产经营活动中从事生产、作业及其指挥管理的人员。(2)本罪在主客观方面表现为在生产、作业中违反安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成严重后果。本条第2款是关于强令他人违章冒险作业的处罚规定。根据《中华人民共和国建筑法》第四十五条规定,施工单位是安全生产责任主体。因此本条刑法规定的情形只会发生在施工单位现场人员中,监理绝无直接指挥工人冒险作业的客观条件。施工现场出现安全隐患时,监理是通过监理通知的形式向施工单位指出其隐患的存在形式与部位,限令施工单位整改,监理针对的是单位而不是具体的人,所以说本条刑法指定的对象是施工单位。
        第一百三十五条规定,重大劳动安全事故罪是指安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。与第一百三十四条同理,施工单位的安全生产主体的责任确定了本条情形出现时,其刑事责任在施工单位而非监理单位。
        由以上三条刑法的适用条件对比可见,施工现场一旦出现安全事故,其刑事责任涉及监理单位的只有第一百三十七条,不能用相似原理进行类推,否则便会伤及无辜。
 2  关于“国家规定”的相关内容 
        《中华人民共和国建筑法》第六十九条:工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通,弄虚作假、降低工程质量的,责令改正,处以罚款,降低资质等级或者吊销资质证书;有违法所得的,予以没收;造成损失的,承担连带责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。该法“第五章建筑安全生产管理”中,从第三十六条至第五十一条共16条法律文件中,直指施工企业的多达10条,对监理单位未作明文规定,第四十五条明确规定“施工现场安全由建筑施工企业负责”。由前述条文对比不难看出,监理单位只需对工程质量负责,这与《刑法》第一百三十七条相一致。
        《中华人民共和国安全生产法》于2002年6月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会通过,后经2009年、2014年两次修订,均无针对监理单位的专门条款。
        《建设工程安全生产管理条例》于2003年11月12日经国务院第28次常务会议通过,2004年2月1日起施行,文中涉及监理单位的有第十四条与第五十七条。第十四条是规定监理单位做什么,第五十七条是违反本条例规定后,监理单位及其直接责任人员应得到的处罚。“造成重大安全事故,构成犯罪的,对直接责任人员,依照刑法有关规定追究刑事责任”。监理人员应注重四个方面:(1)未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的;(2)发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的;(3)施工单位拒不整改或者不停止施工,未及时向有关主管部门报告的;(4)未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。本条第(4)项中所说“法律”令人费解,因《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》中均无针对监理人员关于安全生产方面的条款,当然也就谈不上“依照”,所依照的只有相关法规。
        《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》(建市[2006]248号)由原建设部发布,于2006年10月16日起实施,该文件与《建设工程安全生产管理条例条例》相比,只是进一步细化了监理责任,同时首次明确提出“安全监理”。
        GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》第5.5条中安全生产管理的监理工作,该规范未沿用《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》中的“安全监理”的提法,而是“履行建设工程安全生产管理的监理职责”。 
3  对法律、法规的理解
        以上将涉及监理人员应遵守的法律、法规相关条款进行了罗列,从中得出如下几点认识。
        (1)若监理人员违反了《中华人民共和国建筑法》第六十九条规定的法律责任,与建筑施工企业串通,弄虚作假、降低工程质量,由此导致重大安全事故,构成犯罪的,须负刑事责任,按照《中华人民共和国刑法》第一百三十七条予以处罚。
        (2)《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定监理应负刑事责任的四个方面,是关于施工安全措施落实的问题,是监理应该做到也能够做到的。但依照法规文件做到后并不一定就不发生重大安全事故,一旦发生重大安全事故,只能按照《中华人民共和国刑法》第一百三十七条定罪,若定其他罪名便不符合法律规定。《中华人民共和国刑法》第三条罪刑法定原则,是指法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。以往的司法实践证明,凡是发生重大安全事故,监理人员必定获罪,量刑不准、量刑不当时有发生,监理人员在某些情况下当了替罪羊,这是一种执法违法现象。
        (3)主管部门对监理单位安全管理内容不断加码。如安全旁站,所有法规文件都无此要求,但在主管部门的强制命令下,监理人员不得不照此办理。本来监理单位安全管理的重点是危险性较大工程,监理实施细则也只针对此编写。但现实中在施工现场监理什么都要管,主管部门、业主将监理与施工单位安全员等同对待,将本该由施工单位承担的责任转嫁到监理头上,这无疑削弱了监理“三控制”的力度,同时混淆了施工与监理的责任界限,使得监理人员疲于奔命。
        (4)还有更令人啼笑皆非的现象。关于建筑施工现场“重大危险源”的提法,只要工程一开工,必定要布置所谓的“五牌一图”。为了突出安全管理中的重点,将“重大危险源”单独立牌,主管部门作为检查重点。什么是“重大危险源”?《中华人民共和国安全生产法》第一百一十二条明文规定为:危险物品是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。重大危险源,是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品和设施。而现在施工现场“重大危险源公示牌”中的内容竟然往往都是“施工用电、深基坑、安全操作方案”等,并要求监理作为重点监管内容,实在是令监理人员无可适从。 
4  结  语 
        综上所述,在依法治国的大环境下,如何将建筑行业的各项工作纳入法制化轨道,须全体工程建设参与人员共同努力。监理人员必须遵纪守法,严守职业准则,守住法律底线,同时运用罪刑法定原则辨别罪与非罪,用法律手段保护自身合法权益不受侵犯,放手工作,为业主履行好监理职责。(李运龙)